Interview zur Netzneutralität in den USA

Am heutigen Donnerstag wird die US-amerikanische Regulierungsbehörde „Federal Communication Commission“ (FCC) voraussichtlich das Ende der Netzneutralität in den USA beschließen. Die Aufregung über diese Entscheidung ist groß. Manche Vebraucherschützer befürchten, dass damit der Weg für ein Zwei-Klassen-Internet frei gemacht wird, in dem nur diejenigen Nutzer Zugang zu allen Diensten haben, die einen Aufpreis zahlen, und in dem Anbieter nur dann ihre Dienste im Netz auffindbar machen können, wenn sie dafür zahlen. Oder dass sogar Inhalte unterdrückt werden könnten. 

Jan Krämer ist Professor für Wirtschaftsinformatik und Inhaber des Lehrstuhls für Internet- und Telekommunikationswirtschaft an der Universität Passau. Er glaubt nicht, dass die Entscheidung große Auswirkungen auf die Verbraucher haben wird. Wir haben mit ihm über seine Erwartung und die voraussichtlichen Folgen der Entscheidung gesprochen. 

jetzt: Herr Krämer, fangen wir mal mit den Basics an. Netzneutralität ist zwar mittlerweile ein gängiger Begriff, aber so richtig können sich die Wenigsten etwas darunter vorstellen.

Jan Krämer: Im Grunde genommen bedeutet Netzneutralität, dass alle Datenpakete, die durch das Netz geschickt werden, die gleiche Priorität haben – also zum Beispiel Sprach- und Videodaten, die in Datenpakete aufgeteilt und autonom durchs Netz geschickt werden. Es gibt sehr viele Router auf dem Weg von Sender zu Empfänger, die autonom entscheiden, auf welchem Pfad sie das Datenpaket weiterschicken.

Theoretisch können Datenpakete dabei priorisiert werden. Das macht dann Sinn, wenn gleichzeitig sehr viele davon von einem Router verarbeitet werden müssen, das heißt, es kommt bei der Verarbeitung zu Stau. Dann verwirft der Router neuankommende Datenpakete und der Sender muss diese erneut schicken. In so einer Situation wird dann umgangssprachlich von einem „langsamen Internet“ gesprochen. Denn wenn so ein verworfenes Datenpaket erneut geschickt werden muss, verzögert das die Übertragung.

Grundsätzlich kann man Router so einstellen, dass bestimmte Pakete von bestimmten Anbietern oder mit bestimmten Inhalten immer zuerst von einem Router bearbeitet und daher nicht verworfen werden. Das wäre dann eine Verletzung der Netzneutralität. Insbesondere hat die Vorstellung für Aufregung gesorgt, dass ein Sender von Datenpaketen dafür bezahlen könnte, dass seine Pakete priorisiert werden.

An diesem Donnerstag entscheidet die Federal Communication Commission (FCC) über eine mögliche Kehrtwende in Sachen Netzneutralität. Vermutlich wird diese dann aufgegeben. Was genau passiert da?

‪Die FCC ist eine Regulierungsbehörde, die mit der deutschen Bundesnetzagentur vergleichbar ist. Sie hat die regulatorische Aufsicht über das Netz und kann in den USA sogar eigene Verfügungen erlassen. Diese sogenannten „Orders“ wirken wie Gesetze. Seit 2010 gibt es um die Frage der Netzneutralität in den USA ein juristisches Ringen. Es geht dabei im Detail um die Frage, ob der Internetzugangsdienst ein „Informationsdienst“ nach dem sogenannten Title I oder ein „Telekommunikationsdienst“ nach Title II ist.

Was heißt das?

Das scheint juristisch etwas spitzfindig, aber im Grunde genommen geht es darum, dass die FCC bei einem Informationsdienst weniger rechtliche Handhabe hat. Nur bei Telekommunikationsdiensten hat die FCC die explizite Möglichkeit, Konsumenten und Content Provider vor „ungerechtfertigter Diskriminierung“ bei der Paketweiterleitung zu schützen. 2002 wurde Internetzugang über das Kabelnetz und auch Internetzugang über das Telefonnetz in den USA als Informationsdienst nach Title I klassifiziert. 2015 wurde Internetzugang dann wieder als Telekommunikationsdienst nach Title II klassifiziert, sodass die FCC die behördliche Aufsicht über die Netzneutralität ausüben konnte. Jetzt will man die Verfügung von vor zwei Jahren wieder rückgängig machen und den Internetzugang wieder als Informationsdienst klassifizieren. De facto handelt es sich dabei also um die Abschaffung der Möglichkeit zur rechtlichen Durchsetzung der Netzneutralität.

Die Aufregung ist verständlich, finden Sie nicht?

Schon, aber das Verwirrende ist: Absolute Netzneutralität gilt schon heute nicht und hat noch nie gegolten. Denn die Anbieter können auch jetzt entscheiden, ob sie bestimmte Dienste im eigenen Netz priorisieren. Das nennt sich dann „Verkehrsmanagement“. Das geschieht zum Beispiel durch die Priorisierung von Datenpaketen von Internet-Sprachtelefonie, sogenanntes Voice-over-IP. Im Grundsatz gilt aber unter Netzneutralität auch, dass für dieses Verkehrsmanagement kein Entgelt von den Dienstanbietern verlangt werden darf. Ohne Netzneutralität ist es den Internetzugangsanbietern daher grundsätzlich wieder erlaubt, bestimmte Dienste nur deswegen zu bevorzugen, weil die jeweiligen Dienstanbieter dafür ein zusätzliches Entgelt an den Internetanbieter gezahlt haben.

‪Wie schätzen Sie die Folgen ein?

Es gibt viele Argumente für und auch viele Argumente gegen die Netzneutralität. Am Ende des Tages sehe ich in dieser voraussichtlichen Entscheidung der FCC aber kein Bedrohungsszenario. Es gab bis 2015 auch in den USA keinerlei gesetzliche Verankerung der Netzneutralität und trotzdem sind erfolgreiche Dienstanbieter wie Facebook oder Google entstanden. Es ist ja nicht so, dass das Netz damals nicht funktioniert hätte oder dass bestimmte Dienste ohne Zuzahlung des Dienstanbieters gar nicht mehr zum Endkunden durchgeleitet worden wären. Ein weiteres Argument der FCC für die erneute Reklassifizierung ist, dass die behördliche Aufsicht der FCC über die vertragliche Gestaltungsfreiheit der Telekommunikationsanbieter zu einem Micro-Management des Internets geführt hätte, zum Beispiel in Bezug auf die vielen Einzelfallprüfungen, welche Dienste nun zu welchen Bedingungen priorisiert werden dürfen. Diese Prüfungen dauern in der Regel sehr lange, führen währenddessen zu einer großen Unsicherheit im Markt, und reduzieren auf diese Weise Innovations- und Investitionsanreize von Telekommunikationsanbietern.

„Auch ohne explizite Netzneutralitätsregulierung leben wir ja nicht im rechtsfreien Raum“

Ist Netzneutralität also eigentlich unsinnig?

Auch ohne explizite Netzneutralitätsregulierung leben wir ja nicht im rechtsfreien Raum. Ein Missbrauch von Marktmacht, die die Telekommunikationsanbieter in den USA zweifelsohne haben, kann auch durch das Wettbewerbsrecht geahndet werden. Das gilt sowohl für die USA, als auch für uns hier in Europa. Zumindest deuten die bisherigen Forschungsergebnisse darauf hin, dass Netzneutralität tendenziell zu einer Verlangsamung der Investitionen in schnelle Internetzugänge führt. Es gibt aber natürlich auch die, die sagen, es werde bald nur noch die ganz großen Dienstanbieter geben, die sich so eine Priorisierung leisten können – zum Nachteil kleinerer Anbieter ohne große finanzielle Ressourcen. Aber diese Argumentation ist etwas verkürzt und ich denke, dass sich gute und innovative Ideen schließlich immer noch am Markt durchsetzen können.

Wird die Entscheidung der FCC denn Auswirkungen auf uns Konsumenten in Europa haben?

Ich glaube das nicht. Denn auch wenn wir Inhalte aus den USA beziehen, wie zum Beispiel Netflix, gilt für uns europäisches Recht – und dort gilt die gesetzliche Festschreibung der Netzneutralität nach wie vor.

Warum wehren sich auch die großen Giganten wie Google oder Facebook gegen diese Entscheidung?

Wehren die sich tatsächlich? Google war am Anfang sehr präsent in der Debatte, die haben sich aber in den letzten Jahren sehr stark zurückgezogen und das nicht mehr groß kommentiert, weil sie auch verstanden haben, dass Netzneutralität nicht nur Vorteile bringt. Grundsätzlich wird da eine hoch emotionale Debatte geführt. Schon der Name „Netzneutralität“ an sich spricht eine Wertung aus. Und die Fronten sind so verhärtet, dass es sehr schwierig ist, eine neutrale Debatte zu führen. Aus ökonomischer und technologischer Sicht gibt es wenige Argumente, die eine gesetzliche Festschreibung der Netzneutralität rechtfertigen würden. Schon in den Achtzigerjahren wurde an technischen Mechanismen gearbeitet, um Daten priorisieren zu können. Schon die Gründungsväter des Internets haben also vorausgesehen, dass so etwas nötig werden könnte. Und aus ökonomischer Sicht gibt es keine eindeutigen Hinweise darauf, dass sich die Netzneutralität in jedem Fall positiv auf die Entwicklung im Netz auswirken würde.

Warum ist die Debatte so emotional?

Das Internet ist für uns alle sehr wichtig und wir machen uns natürlich Sorgen, welche Auswirkungen so eine Entscheidung haben könnte – zum Beispiel auch hinsichtlich der Meinungsfreiheit. Allerdings ist die empirische Evidenz dafür sehr gering. Denn wenn ein Internetanbieter anfangen würde, wirklich Inhaltskontrolle zu betreiben, dann ist das bereits mit den Grundgesetzen nicht vereinbar. Und zum anderen würde das den Wert seines Internetzugangs schmälern. Also: Warum sollte er das tun?

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